de George Țurcănașu
Notă terminologică. Până în 2016, clasificarea teritorial-statistică europeană distingea două niveluri ale unităților administrative locale (Local Administrative Units – LAU): LAU 1, nivelul local superior, și LAU 2, nivelul local inferior. Din 2017, Eurostat utilizează un singur nivel LAU. În acest articol, termenii LAU 1 și LAU 2 sunt utilizați în sensul lor istoric, dar cu o semnificație prospectivă: LAU 2 desemnează actualele comune, orașe și municipii ale României, iar LAU 1, unitățile administrative supracomunale a căror constituire este propusă, organizate în jurul unor centralități și al ariilor lor de influență. Această convenție terminologică nu presupune existența actuală a două niveluri LAU în nomenclatorul Eurostat.
1. Dincolo de reducerea numărului de primării
Revin asupra temei reorganizării administrativ-teritoriale a României, deocamdată la nivel local, în urma discuțiilor purtate la conferința ReThink de la Sinaia, din 24 octombrie, și a recentului interviu acordat publicației HotNews de Victor Giosan, fost consilier la Cancelaria premierului Ilie Bolojan și un reputat expert în reforma administrației publice, cel care a fost moderatorul dezbaterii. Convergența dintre ideile exprimate în acest interviu și cele susținute de grupul de la Iași prezent la Sinaia, din care fac parte alături de Dorin Dobrincu și Alexandru Cohal, este remarcabilă. Nu știu în ce măsură discuțiile noastre au influențat această poziționare, dar apropierea argumentelor confirmă că dezbaterea începe să depășească logica simplistă a reducerii numărului de primării.
În discursul public, comasarea comunelor este prezentată aproape exclusiv ca o soluție pentru reducerea cheltuielilor bugetare. Ascultându-i pe guvernanți, ai putea crede că întreaga reformă administrativ-teritorială se justifică prin economiile pe care le-ar produce. Dar cât de importante ar fi, în realitate, aceste economii în ecuația bugetului național?
La Summitul ReThink România de la Sinaia, Sorin Ioniță, expert în politici publice și dezvoltare locală, a invocat experiența altor state care au trecut prin reforme similare. Concluzia sa a fost tranșantă: comasarea nu produce economii bugetare semnificative, în orice caz nu unele care să justifice pasiunea aproape obsesivă cu care politicienii invocă această soluție.
Și atunci, de ce să tulburăm statu-quo-ul teritorial, consumând atâta energie pentru un beneficiu bugetar discutabil? Tocmai aici întrevăd o oportunitate. Chiar dacă pornește de la o motivație greșită, dezbaterea a creat un orizont de așteptare și a făcut imaginabilă o reorganizare administrativă până de curând aproape de neconceput. Inclusiv aleșii locali, cei „de la firul ierbii”, par să se fi împăcat, măcar parțial, cu perspectiva dispariției propriilor comune ca entități administrative.
Ar fi păcat să irosim această conjunctură pe o simplă contabilitate a primăriilor desființate. Miza reală este constituirea unor unități administrative locale suficient de mari și robuste pentru a susține servicii publice și private diversificate: învățământ liceal, asistență medicală, policlinici și, acolo unde este justificat, spitale, servicii comerciale moderne, urbanism, arhitectură și asistență juridică. Nu toate trebuie administrate direct de noua unitate, dar aceasta trebuie să ofere masa critică și cadrul teritorial necesare funcționării lor. Este una dintre puținele ocazii de a reechilibra sistemul teritorial local. O reformă gândită exclusiv de la București și exclusiv în termeni bugetari riscă însă să rateze tocmai această șansă.
2. Dimensiune demografică și funcționalitate teritorială
Un punct esențial îl reprezintă dimensiunea demografică a viitoarelor unități administrative locale. Victor Giosan invocă pragul de 10.000-15.000 de locuitori drept reper pentru furnizarea eficientă a serviciilor publice. Este o scară incomparabil mai relevantă decât pragul de 1.500 de locuitori vehiculat în actualele propuneri de comasare. Aș merge chiar mai departe: acolo unde configurația teritorială o permite, unitățile administrative ar trebui să depășească 15.000 de locuitori, fără ca această valoare să devină un criteriu rigid.
Dimensiunea demografică este o condiție importantă a capacității administrative, dar nu garantează, prin ea însăși, funcționalitatea teritorială. O unitate de 15.000 sau 20.000 de locuitori, rezultată din alipirea arbitrară a unor comune, nu devine automat un teritoriu funcțional. Ea trebuie organizată în jurul unei centralități capabile să polarizeze și să deservească așezările din aria sa de influență, într-o configurație coerentă sub aspectul accesibilității, serviciilor și relațiilor teritoriale.
În discursul despre reforma administrativ-teritorială locală, termenul comasare a dobândit o conotație negativă din cel puțin două motive:
- În primul rând, pare a sugera o operațiune impusă de sus în jos, asociată cu desființarea unor unități administrative, pierderea autonomiei locale și diminuarea reprezentării comunităților.
- În al doilea rând, poate și mai important, termenul trimite la o operațiune de agregare administrativă arbitrară, nu la constituirea unui teritoriu funcțional. Două sau trei comune pot fi comasate fără ca unitatea rezultată să dispună de un centru polarizator puternic, să dobândească o autonomie funcțională reală sau să dezvolte o capacitate superioară de organizare teritorială.
Alternativa nu constă, așadar, în simpla reducere a numărului de comune, ci în reorganizarea administrației locale în unități teritoriale funcționale, structurate în jurul unor centralități capabile să deservească populația din ariile lor de influență. Dimensiunea demografică, accesibilitatea, capacitatea instituțională și coerența teritorială ar trebui să constituie criteriile fundamentale ale acestei reorganizări. Obiectivul nu este comasarea ca scop în sine, ci constituirea unor unități administrative capabile să exercite efectiv competențele locale, potrivit principiului subsidiarității.
3. De la comasarea comunelor la construirea teritoriilor funcționale
Actuala fragmentare administrativă a nivelului local contrastează tot mai puternic cu geografia reală a relațiilor social-economice. Mobilitatea cotidiană a populației, deplasările pentru muncă, educație, sănătate sau aprovizionare depășesc frecvent limitele comunelor. Teritoriile funcționează deja prin relații de interdependență între așezări, însă organizarea administrativă continuă să privilegieze unități teritoriale care, individual, dispun adesea de resurse demografice, financiare și instituționale insuficiente.
În aceste condiții, reorganizarea nivelului administrativ local în unități de tip LAU 1, constituite prin gruparea actualelor unități LAU 2 și către care să gliseze competențele administrative locale, ar putea reprezenta o soluție structurală, capabilă să apropie geografia administrativă de organizarea funcțională a teritoriului. Actualele comune și-ar păstra identitatea comunitară și structuri de responsabilitate locală, în timp ce cetățenii lor ar fi reprezentați, prin vot, în consiliile noilor unități LAU 1.
Nu ar fi vorba despre o simplă agregare statistică a comunelor, ci despre construirea unor entități teritoriale coerente, organizate în jurul unor centralități capabile să polarizeze spațiile învecinate.
Pentru a distinge mai limpede cele două scări teritoriale, voi numi în continuare districte viitoarele unități administrative de tip LAU 1, constituite în jurul unor centre polarizatoare, și voi păstra denumirea de comune pentru actualele unități administrative rurale de tip LAU 2, care reprezintă principalul obiect al reorganizării.
Centralitățile – reprezentate în principal de orașe mici și mijlocii, dar și de așezări rurale evoluate, acolo unde rețeaua urbană este incompletă – constituie elementele esențiale ale unei asemenea arhitecturi teritoriale. Acestea concentrează funcții economice, instituționale și de servicii și structurează arii de influență prin relațiile cotidiene pe care le întrețin cu așezările din jur. Identificarea lor ar trebui să reprezinte punctul de plecare al delimitării viitoarelor districte. Criteriul determinant nu ar fi exclusiv dimensiunea demografică, ci capacitatea unui centru de a organiza un teritoriu funcțional, accesibil și suficient de robust pentru a susține servicii de interes supra-comunal.
O reformă construită în jurul acestor principii ar depăși logica minimală a comasării a două sau trei comune. Unitățile rezultate din asemenea asocieri ar rămâne, în numeroase cazuri, prea mici pentru a dobândi o autonomie funcțională semnificativă. Economiile realizate prin reducerea aparatului administrativ ar putea fi reale, dar limitate în raport cu nevoile structurale ale teritoriului. Miza reformei trebuie să fie creșterea capacității de organizare și dezvoltare locală, nu doar diminuarea costurilor administrației.
Unitățile districtuale ar trebui dimensionate astfel încât să poată susține o ofertă consistentă și diversificată de servicii publice și private, precum cele amintite anterior. O masă demografică suficientă ar permite nu doar utilizarea mai eficientă a resurselor publice, ci și constituirea unei cereri locale capabile să susțină activități economice și servicii care, în prezent, nu sunt viabile la scara comunelor mici. Dimensiunea demografică devine astfel nu doar o condiție a eficienței administrative, ci și un factor al consolidării centralităților și al organizării funcționale a teritoriului.
Totodată, organizarea districtuală ar putea contribui la reducerea disparităților teritoriale. În locul unei geografii administrative în care comunele slab populate concurează pentru resurse limitate, ar putea apărea structuri locale cu o capacitate mai mare de planificare, investiție și negociere instituțională. Acestea ar putea coordona infrastructura de transport, rețelele tehnico-edilitare, localizarea echipamentelor publice și politicile de dezvoltare economică la scara la care asemenea probleme se manifestă efectiv.
Delimitarea noilor unități ar trebui însă să respecte diversitatea geografică a României. Pragurile demografice nu pot fi aplicate mecanic unor teritorii cu densități, accesibilitate și configurații ale rețelelor de așezări foarte diferite. Orașele mari și mijlocii, cu peste 30-40 mii de locuitori, ar putea funcționa în continuare în configurația administrativă actuală. În schimb, în teritoriile dens populate, gruparea comunelor în jurul unor centralități poate genera unități funcționale cu populații considerabile pe suprafețe relativ restrânse. În zonele montane sau periferice, distanțele și timpul de acces către centru trebuie să capete o importanță sporită. Prin urmare, criteriile demografice trebuie corelate cu accesibilitatea, intensitatea relațiilor funcționale și capacitatea efectivă de polarizare.
4. Competențe, reprezentare și arhitectura sistemului
O asemenea reorganizare presupune opțiuni explicite privind distribuția competențelor, finanțarea, reprezentarea democratică și raporturile cu nivelul județean. Competențele administrative ar urma să fie concentrate la nivelul noilor districte, în timp ce fostele comune și-ar păstra structuri de responsabilitate comunitară, iar locuitorii lor și-ar alege reprezentanții în consiliile noilor unități. Reforma nu ar însemna, așadar, multiplicarea nivelurilor administrative, ci transferarea capacității de decizie și acțiune la scara la care aceasta poate deveni efectivă.
Tocmai aceste probleme justifică o dezbatere asupra arhitecturii întregului sistem administrativ, nu doar asupra numărului de comune. În absența unei redefiniri a funcțiilor și a capacităților instituționale, orice redesenare a limitelor riscă să rămână o schimbare cartografică lipsită de efecte teritoriale profunde.
România are nevoie de o reformă administrativă care să pornească de la modul în care funcționează teritoriul, nu doar de la modul în care este împărțit. Organizarea locală la nivel districtual ar putea transforma o rețea fragmentată de administrații cu posibilități inegale într-un sistem de teritorii funcționale, articulate în jurul unor centralități și capabile să furnizeze servicii, să mobilizeze resurse și să susțină dezvoltarea. Finalitatea reformei nu ar trebui să fie obținerea unor comune ceva mai mari, ci construirea unor unități administrative suficient de puternice pentru a deveni actori reali ai dezvoltării teritoriale.
George Țurcănașu este lector doctor la Departamentul Geografie din cadrul Facultății de Geografie și Geologie, Universitatea „Alexandru Ioan Cuza” din Iași
Articol apărut în Ziarul de Iași, în două părți:
