CĂTRE UN MODEL DE REGIONALIZARE A ROMÂNIEI (I): România asimetrică. Regiunile în capcana centralismului

Când vine vorba de asimetrie, adică de tratarea diferită a unor regiuni ale României, discursul public și demersul politic sunt capturate de frica de un posibil separatism, la rândul ei cauzată de gândirea de tip naționalist[1], ambele în jurul criteriului etnic, în esență etnic-maghiar. Spre exemplu, reforma de regionalizare de la începutul anilor 2010 a eșuat parțial din cauza abordării asimetrice a regionării – pe criterii etnico-culturale – a UDMR, care ceruse statut special pentru teritoriile cu populație maghiară, în vreme ce guvernul central promova un model de regionare simetrică. În schimb ne prefacem că nu vedem că în România există de facto un ‘separatism’ regional, și anume cel al regiunii București-Ilfov, un separatism care nu are nimic de-a face cu o anume etnie, ci cu autonomia politico-economică a acestei regiuni.

O absență majoră din dezbaterea despre regionalizare, ca parte a unei reforme administrativ-teritoriale, este necesitatea stabilirii unor criterii ale regionării teritoriale, altele decât criteriul etnic sau cel al chiversnisirii banului public. Aceste criterii sunt: dezvoltarea social-economică în timp a regiunilor – inclusiv prin discriminarea lor pozitivă – , apoi coerența cultural-istorică a unor regiuni, respectiv relația dintre cele două criterii. În cele ce urmează ne vom concentra asupra primului.

Dezvoltarea social-economică inegală a regiunilor

Dacă scopul unei regionări eficiente și în general a oricărei reforme administrativ-teritoriale este îmbunătățirea guvernanței și reducerea inegalităților regionale, atunci actuala regionare din România (1998 →) e un eșec. Pe hârtie, România regiunilor de dezvoltare se prezintă ca o țară regionată simetric[2]. Vom vedea că, deși legislația este formal identică pentru toate regiunile de dezvoltare, deși descentralizarea este proclamată ca uniformă, fiecare regiune fiind prevăzută cu puteri egale în educație, sănătate, fiscalitate, și deși toate regiunile au de iure statut egal, totuși unele regiuni sunt mai egale decât altele.

Analiza comparativă de mai jos demonstrează că România este asimetric regionată, că puterea de la București privilegiază anumite regiuni și discriminează pe altele. Contrar ceea ce un centralism virtuos – presupunând că așa ceva există – ar fi putut implementa în România, și anume un cadru coerent și echitabil de dezvoltare regională pentru toate regiunile sale, centralismul postcomunist a creat în România un model de regional ce conduce la sărăcirea regiunilor periferice și la slăbirea țării în ansamblu. În loc de model polonez sau spaniol, România se adâncește în propria capcană centralistă, devenind, de la an la an, o Thailandă europeană.

Investiții (1998-2023)

Sistemul fiscal românesc este foarte centralizat, iar redistribuirea veniturilor – intens politizată. Contrar stereotipurilor privind eficiența unora în raport cu nepriceperea altora, dezvoltarea economică din România are de a face mai mult decât se admite cu accesul preferențial al unor județe la coșul comun și incapacitatea statului de a practica echitabilitate[3] pentru întreg teritoriul național. Această afirmație este susținută de analiza datelelor (Eurostat) privind investitiile românești și apoi din fonduri europene, apoi investitiile private în Romania la nivel NUTS-II, adică pe regiuni de dezvoltare, începând cu 1998 si până în prezent.

În timp ce regiunile mai dezvoltate beneficiază de o alocare pe timp ce trece mai mare de fonduri naționale și europene (v. Raportul UE 2022 privind coeziunea teritorială de la noi), regiunile periferizate primesc de la centru resurse inferioare. În graficul de mai jos, investițiile în milioane de euro pentru Moldova de nord (Regiunea de dezvoltare Nord-Est) în roșu, iar cu mult deasupra tuturor, București-Ilfov, în albastru.

Agregând datele investițiilor pentru regiunea istorică Moldova, adică pentru cele opt județe din nord-estul și nord-estul României (Iași, Suceava, Bacău, Neamț, Botoșani, Vaslui [RO11] și Vrancea și Galați [RO21 subset]), comparația cu Regiunea București-Ilfov și pentru regiunea de dezvoltare Nord-vest arată în timp aceleași tendințe ca pentru Regiunea de dezvoltare Nord-Est [RO11].

• 1998-2007: Regiunea Moldova (8 județe) a avut investiții minime (sub 10% din totalul național), București-Ilfov dominând cu 40-50%, iar Regiunea Nord-Vest cu 15-20%.
• 2007-2014: Post-aderare, Regiunea Moldova a primit un impuls modest din fonduri UE (~20% din total), în timp ce București-Ilfov și Regiunea Nord-Vest au atras majoritatea investițiilor private internaționale (~70% din investițiile străine directe).
• 2014-2023: Moldova rămâne în urmă (20-25% din investiții), București-Ilfov crește exponențial (50-60%), iar Nord-Vest avansează constant (25-30%).

Dinamica demografică (2014-2023)

Mișcarea de populație dinspre Moldova de nord (Regiunea de dezvoltare Nord-Est) spre alte regiuni din România (migrație internă) și spre alte regiuni/țări de destinație a migrației (migrațiune externă) arată o pierdere demografică consistentă care se accentuează vertiginos în intervalul 2014-2022 (aprox. – 100.000 moldoveni), tendință care tinde să se oprească odată cu terminarea pandemiei COVID-19 și care depinde substanțial de lipsa locurilor de muncă calificate (OECD Migration Report).

Se observă o redresare demografică notabilă în Moldova de nord începând cu 2022 (date INSSE), populația crescând cu aproximativ 60.000 de persoane între 2021 și 2023 (OECD Migration Outlook 2023), însă unele dintre acestea pot fi și false-prezențe în dreptul migrației basarabene, care folosește teritoriul regiunii ca trambulină pentru un pas migrator succesiv. Cifra redresării demografice conține reveniri provocate de efectele actualei depresiei economice din UE, și care au început să fie semnalate odată cu pandemia COVID-19.

Nexusul investiții – migrație în Moldova de nord. Există o corelație negativă moderată între populație și nivelurile investițiilor (World Bank, 2022, OECD Territorial Review Romania 2021): investițiile au crescut de la 850 milioane euro în 2014 la 2400 milioane euro în 2023 (INREGIO), populația a scăzut de la 3,27 milioane la 3,22 milioane (INS TEMPO). Augmentarea investițiilor nu a putut compensa diminuarea populației. Inversarea tendinței, începând cu perioada 2022-2023 sugerează un potențial punct de cotitură: s-ar putea atinge un prag critic în care investițiile încep să atragă populație spre nordul Moldovei. Acest lucru sugerează că un nivel mare de investiții ar putea fi ingredientul cel mai important pentru a inversa declinul demografic și restarta economic regiunea. Creșterea investițiilor private în Moldova de nord se datorează exclusiv eforturilor locale la succesul unor sectoare precum industria IT din Iași, statul central având o contribuție zero.

Corelația populație-investiții pentru Moldova de nord (Regiunea de dezvoltare Nord-Est) vs. Transilvania (Nord-Vest) arată în Moldova de nord o tendință de scădere a populației (-49.154 de persoane), iar în Transilvania o creștere constantă a populației (+45.000 de persoane), alături de creșteri robuste ale investițiilor (de la 1.200 la 3.200 de milioane EUR), mai mari pe cap de trăitor regional decât în Moldova de nord, unde populația e mai mare (INS).

Mecanisme ale asimetriei regionale

În ciuda mimării unei regionări simetrice, sistemul regional în țara noastră este de facto de tip asimetric. În ultimii zece ani (2014-2024) regiunea București-Ilfov a explodat la nivelul investițiilor atrăgând totodată cele mai multe resurse umane din celelalte regiuni, pe modelul Bangkok.

Regiunea București-Ilfov beneficiază de facto de un regim special: de departe, cel mai mare atu al acestei regiuni e gradul sporit de autonomie politică a capitalei, entitate care decide câte resurse – naționale ori europene – își dedică pentru dezvoltare[4]. Deși economiștii și politicienii de la centru vor putea ridica praful de pe vrafuri de documente ‘doveditoare’ ale contrariului, în fapt acest lucru se întâmplă, sub văzul tuturor, cele mai multe asset-uri ale puterii politice, financiare și economice fiind concentrate în capitală. Motorul principal al superdezvoltării regiunii București-Ilfov este dat de coincidența reședinței locuitorilor săi cu codul poștal al puterii politice din România. Excepționalismul București-Ilfov are și alte date obiective: e singura regiune NUTS II formată dintr-un județ și un municipiu, capitala având statut de municipiu cu rang de județ, cu o capacitate administrativă superioară altor județe/regiuni, în concluzie un grad semnificativ mai mare de autonomie funcțională și instituțională. Totodată București-Ilfov are bugete directe mari, respectiv o capacitate mai mare de generare a veniturilor proprii, inclusiv prin taxarea marilor business-uri care-și au aici reprezentanța.

Mergând cu un pas mai departe în definirea acestui criteriu, putem observa că funcționarea acestei autonomii politice (citește: autonomia de a captura o halcă mai mare din bugetul național pentru interesele propriei regiunii) nu este condiționată de nimic în afara factorului politic. Dependența de finanțarea centrală[5], criteriu specific de fapt centralismului celui mai acut, este variabila cea mai puternică a dezvoltării în regiunea cea mai bogată a României și, secundar, în regiunea care a negociat cel mai bine asimetria regională cu capitala, Transilvania (Regiune Nord-Vest).

Dacă liderii județeni din Moldova centrală și de nord nu s-au priceput ca în schimbul obedienței politice să obțină avantaje pentru locuitorii regiunii lor, liderii din alte regiuni, ieri Banat – azi Transilvania, au reușit să-și negocieze privilegiile din teritoriu prin bonusuri regionale extra: autostrăzi, industrie, infrastructură digitală, unități de apărare militară etc. Lobby-ul transilvan confirmă teza regionării asimetrice: București–Ilfov și Regiunea Nord-Vest concentrează peste 65% din investițiile private totale (INS, 2023), peste 83% din capitalul social înregistrat (ONRC, 2023), cele mai mari rate de angajare, PIB/locuitor, productivitate și venituri fiscale per capita (Eurostat, 2023).

În perioada 2014-2023, Moldova de nord (Regiunea Nord-Est) se constată scăderea populației în paralel cu o discretă creștere a investițiilor (1,5 miliarde euro). În schimb, regiunea București-Ilfov a câștigat, în aceeași perioadă, 160.000 de locuitori, atrăgând și 7,5 miliarde euro în investiții. Decalajul de investiții pe locuitor este deosebit de mare – București-Ilfov primește de 6,3 ori mai multe investiții pe locuitor decât Moldova de nord (calculat pe baza PIB-ului regional și a bugetelor ADR), evidențiind disparități regionale semnificative în dezvoltarea economică a României[6], care pleacă de la modelul de regionare asimetrică a României.

Efectele regionării asimetrice din România prezintă similitudini cu cel italian[7], în ciuda istoricului diferit al regionării în cele două țări și cu diferența majoră că în Italia această asimetrie este formalizată constituțional și asumată transparent de actorii regionali. Deși neformalizat, actualul model de regionare în România este tot unul asimetric, un sistem în care accesul la resurse a unor regiuni depinde de decizia politică netransparentă a centrului și de (in)capacitatea regiunilor de a influența decizia de la centru. Capitala deține o influență politică evidentă, una care – fără a fi înscrisă în Constituție – înseamnă concentrarea puterii economice și administrative. Prezența aici a aproape tuturor instituțiilor de forță ale României (ex. 75% din agențiile naționale), tipică statelor hipercentralizate, întărește capacitatea regiunii capitalei de a captura decizia și resursele. Spus în limbaj administrativ, regiunea care conține capitala se bucură de un grad foarte înalt de autonomie regională și de privilegii moștenite de la partidul-stat, consolidate după 1989. Există, la fel neformalizată, o autonomie temporară și fluctuantă a unor teritorii (județe sau grupuri de județe) din România, autonomie în sensul unor privilegii financiar-economice ce nu depind de reguli instituționalizate ci de lobby-ul pe care reprezentanții în ‘provincie’ a puterii de la București reușesc să-l facă pentru regiunile lor în schimbul votului, în cadrul rețelelor de patronaj. Cum altfel să explicăm succesul regional al regiunii Transilvania (Nord-Vest), într-o Românie altfel declarativ regionată simetric?

Mascată de uniformitatea instituțională, regionarea asimetrică a României mai sfărâmă un mit: cel conform căruia unitatea statului (a națiunii) nu pernite grade diferite de autonomie a unor părți din teritoriul național. Iată că autonomia regiunii București-Ilfov nu a provocat de facto nici seperatism, nici topirea granițelor, nici disoluția ființei naționale. România nu a fost invadată de dușmanii săi nici românii nu au devenit bulgari (sau orice altcineva). Doar o parte a țării s-a îmbogățit indecent de mult (din motive aparent nevinovate), lăsând alte regiuni mult prea în urmă.

Caracteristicile regionării asimetrice din România sunt în esență concentrarea industrială și financiară în regiunea București-Ilfov, productivitatea ridicată, integrarea europeană avansată, atragerea în regiune a resursei umane din regiunile periferizate. În acest sistem asimetric, celelalte regiuni din România sunt caracterizate de o dependență mare de transferuri publice, economie înapoiată, dezavantaje structurale persistente, emigrație internă masivă. Capitalul se concentrează în centrul economic dominant, forța de muncă calificată migrează către centru, investițiile private evită periferia, creându-se astfel un cerc vicios de subdezvoltare.

Este vorba aici de un cunoscut efect de polarizare (efectul Myrdal), des întâlnit ca mecanism al simetriei regionale. Conform a ceea ce se numește cauzalitatea circulară cumulativă, declinul accelerează declinul (v. regiunea Moldova), succesul atrage mai mult succes (v. București-Ilfov), diferențele amplificându-se în timp în lipsa intervențiilor publice. Anumiți indicatori social-economici sprijină teoria asimetriei regionale în România: concentrarea extremă a capitalului (83.3% în București-Ilfov), indicele de concentrare Herfindahl (0.72), coeficientul de variație demografică (126.59), raportul de dezvoltare (6.31), indicele de divergență (-8.99)[8].

Consecințele regionării asimetrice sunt de fapt din punct de vedere economic sub ochii tuturor: concentrarea excesivă a resurselor în centru, subutilizarea potențialului periferic, dependența crescândă a regiunilor fără autonomie (adică putere) de transferuri de la centru, polarizarea veniturilor regionale. Consecințele sociale plătite de regiunile periferizate sunt la fel de clare: în afara migrației interne masive, îmbătrânirea populației periferice, lipsă acesteia la servicii de calitate, fragmentarea socială. În cele din urmă, regionarea asimetrică informală e un model de funcționare găunos (v. Addendum, infra). Dependența excesivă de o regiune-capitală duce la instabilitate.

Obstacolul principal în calea încercării de a opera intervenții de politică publică pentru reducerea disparităților regionale în România consistă în însăși informalitatea[9] și opacitatea acestui sistem în țara noastră (și nu numai). O recunoaștere oficială a asimetriei regionale, care este deja una de facto, ar presupune responsabilități politice pentru partide în raport cu alegătorii regionali și mecanisme instituționale complexe de coordonare a regiunilor la nivelul întregii țări, și – poate cel mai urgent – ar scoate la suprafață o discuție despre cauzele politice ale disparităților regionale, lucruri nedorite de sistemul politic și insuficient dezbătute în spațiul public.

Dezechilibre regionale în alte țări

Cazurile de regionare asimetrică informală (de facto) implică faptul că o regiune devine de facto autonomă și privilegiată în cadrul unui stat care pretinde că funcționează pe baza unui model simetric de regiona(liz)are și – în consecință – fără recunoașterea legală a diferențelor.

Franța – Paris și Île-de-France vs. „désert français”. Franța este un stat unitar și centralizat, cu o regionalizare simetrică după reformele teritoriale din 2015 (13 regiuni metropolitane, cu competențe identice), dar centralismul francez produce, în ciuda reformei, o hiperdezvoltare a capitalei și împrejurimilor sale. Concentrează peste 30% din PIB-ul Franței, atrage masiv investiții publice și private, găzduiește sediile centrale ale majorității instituțiilor și companiilor mari. Reforma de metropolizare (2014-2016) a încercat să descentralizeze puterea către orașe ca Lyon sau Bordeaux.

Polonia – Voievodatul Mazovia (Varșovia). Regionalizare cu 16 voievodate – statut simetric. Regiunea Mazovia, care conține Varșovia,     generează 22–25% din PIB-ul național, are o concentrare disproporționată de capital uman, investiții și instituții, înregistrează cele mai mari fonduri atrase (până la scindarea între zona urbană și rurală [2020]). Contrast cu regiuni mai sărace, precum Podkarpackie sau Warmińsko-Mazurskie.

Ungaria – Regiunea Centrală (Budapesta și împrejurimi). Ungaria e un stat unitar cu un model teritorial NUTS II simetric, regiunile fiind lipsite de competențe legislative. Regiunea Budapesta (Central Hungary) reprezintă aproape 40% din PIB, 50% din exporturile high-tech.

Thailanda: Bangkok vs. Nordul sărac. Țara este hipercentralizată. Capitala Bangkok produce 50% din PIB, ia 80% din investițiile străine directe (cu 16% din populație, cf. World Bank, 2022), în timp ce regiunile nordice (ca Isaan) sunt lăsate în sărăcie. Descentralizarea parțială din 1999 a dus la crearea TAOs (Tambon Administrative Organizations)pentru gestionarea locală, dar guvernul central nu a alocat niciodată resurse financiare prin TAOs. Controlul asupra bugetelor regionale/metropolitane e o pârghie a falsei regionalizări întâlnită și în Albania (prin nealocarea bugetelor metropolitane).

Concluzie: regionarea asimetrică de facto e un fenomen tipic în statele centralizate. Unele țări (ex: Franța) au încercat să corecteze dezechilibrele prin politici de echilibrare/dezvoltare, altele (ex: Thailanda) au lăsat inegalitățile să se agraveze.

[1] Paradoxala lipsă de empatie a națiunii – de care purtător de steag se fac instituțiile centrale – față de regiunile sărăcite ale României, contrazice articolul 1 din Constituție, pentru care teritoriul țării ar trebui să fie unitar și când vine vorba de împărțirea resurselor.

[2] Pentru o discuție a termenilor simetric / asimetric, regionalizare asimetrică (diferențiată) a se vedea, între alții, M. Keating (2013) „Rescaling the European State etc.”.

[3] Eforturile de reducere a disparităților prin fonduri UE (v. Programul Operațional Regional), care au țintit să crească investițiile în regiuni mai puțin dezvoltate precum Moldova de nord, nu au arătat până în prezent rezultate semnificative, în principal din cauza slabei lor implementări.

[4] A nu se înțelege că comunitățile bucureștene sunt lipsite de merite profesionale și personale. Nu se poate nega însă că dinamica locală precum și prezența investitorilor privați trebuie puse în relație cu beneficiile obiective ale centrului urban, începând cu prezența infrastructurilor esențiale dezvoltării.

[5] D. Sandu (Social Disparities in the Regional Development and Policies of Romania, 2011) arată că inegalitățile regionale sunt în mare măsură cauzate de alocările preferențiale. Județe precum Botoșani, Vaslui sau Vrancea depind în proporție de 80-90% de transferuri (în timp ce Bucureștiul are o autonomie fiscală de circa 90%). Aceste județe tind să piardă populație din cauza lipsei oportunităților economice, chiar dacă investițiile cresc.

[6] Eurostat (2018) și World Bank (2018) plasează România printre țările cu cele mai mari disparități regionale (rată de 3,6 între regiuni).

[7] Comparația dintre Mezzogiorno și Moldova a apărut, printre altele, în seria „Sistemul african din interiorul României europene (I-III)” din Ziarul de Iași.

[8] Responsabilitatea statisticii și a analizei datelor este a MDM.

[9] Bartlett, Kmezić și Đulić (Fiscal Decentralisation, Local Government and Policy, 2018) analizează funcționarea clientelismului în context balcanic și arată în mod clar că accesul la resurse este determinat parțial de negocierea politică informală și nu doar de mecanisme neutre instituționale de echilibrare teritorială, în ceea ce se numește „a doua generație de teorii ale descentralizării fiscale” (v. W. E. Oates (2005), „Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”, o critică a idealizării redistribuirii și echității teritoriale).